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2016年10月19日 星期三

于浩成:如果黨壞了,憲法監督專門機構也沒有用

現行憲法沿襲了一九五四年憲法的規定,繼續採取由全國人民代表大會負責憲法實施監督
于浩成

值得注意的是南斯拉夫、羅馬尼亞、波蘭等社會主義國家近幾年來在建立專門機關加強對憲法實施的監督方面提供了有益的經驗。南斯拉夫一九七四年憲法確定建立聯邦憲法法院,成員由議會選舉的議長和十三名法官組成,從每個共和國選兩名,每個自治省選一名參加。院
長和法官由選舉產生,任期九年,不得連任。這種產生辦法較之任命制無疑更加民主。法官任期有限且不得連任,可以防止權力過分集中,避免形成專斷的局面;而任期較長,又不能在屆滿之前隨便被解職,則有利於法官們積累經驗,減少外界的干涉,獨立地行使憲法審查權,使憲法法院成為一個穩定的政治法律機構。

憲法法院在職權方面也比美國最高法院和聯邦德國憲法法院廣泛得多,其審查方式和工作程序也更加合理和有效,如它不直接撤銷違憲的法律,而是將裁決提交主管議會,有關的議會有義務協調或消除矛盾,這樣可以有效地維護議會的立法效能,避免了像美國那樣由於最高法院的專橫而形成的與立法機關正面衝突的局面;又如它廢除或撤銷與憲法或法律牴觸的條款,而不是整個文件,避免了立法上的浪費,它有權自己提起評定是否符合憲法和法律的訴訟,這是美國最高法院和其它國家的憲法法院所不能享有的權利。可以極大地調動憲法法院監督憲法實施、維護憲制的主動性和積極性。

南憲法法院的裁決有國家的強制力作保障,必要時可由聯邦執行委員會保證其決議的執行。憲法法院可以因其決議未被執行要求對有關的人採取措施。這對維護憲法法院的權威,保障憲法不受違反和破壞有著特別重要的意義。事情正像南斯拉夫人自己所說的那樣,“憲法法院和社會主義制度不是不相容的,它可以成為,而且事實上已成為社會主義國家政治制度的一個要素。”

波蘭的憲法法院在建立後也是成效卓著。今年三月六日該法院曾判定波蘭政府關於限制居民生活用煤的決定“不符合憲法”,要求政府在一個月之內改變這一決定。

綜上所述,我們可以看到世界各國的憲法保障方式是多樣化的。在採取哪一種保障體制方面,社會主義與資本主義之間是沒有絕對界限的。我國有些著作和論文採用社會主義或資本主義的兩分法是簡單化和絕對化的,是不符合實際的。不能因為多數資本主義國家採用司法審查制而將這種制度劃為資產階級的領地,也不能因為多數社會主義國家是由最高國家權力機關行使憲法實施監督權而認為凡社會主義國家都只能運用這種保障體制。我們應從本國的具體情況出發,同時吸收其他國家的優點長處,改進和加強自己的憲法保障制度。

我國現行憲法沿襲了一九五四年憲法的規定,繼續採取由全國人民代表大會負責憲法實施監督的辦法,但有了很大的改進,在這方面較之過去幾部憲法都更加完善,其主要缺陷是未能設立憲法監督的專門機構,而且對違憲行為如何處理沒有做出明確、具體的規定。

筆者在一九八二年全民討論《中華人民共和國憲法修草案》時,曾提出如下的建議:“設立監督憲法實施的專門機構。當前世界上不少國家設有這種專門機構,有的設在國家權力機關,立法機關;有的設在司法機關,即最高法院。前者可使這一機構更具權威性;後者則符合分權制衡的原則,我們認為根據我國的政體(以民主集中制原則組成的人民代表大會制)監督憲法實施的職責以由全國人民代表大會選出的憲法委員會(委員少則九人,多則十七人,推選德高望重,最有權威的人士充任,下設辦事機構)承擔為好,因為人大常委根據草案已成為主要立法機關,它自己通過的法律、法令是否違憲,一般說自己是較難察覺和糾正的,由人大選出另一專門機構既有同樣的權威性,又可起到制約的作用。”

令人遺憾的是筆者上述主張未能被採納,當時不贊成設立監督憲法實施專門機構的人們所持的觀點是:根據過去的經驗教訓,我國社會的治亂安危主要靠(共產)黨,如果黨壞了,成立憲法監督專門機構也沒有用。我認為這種說法是有一定道理的,事實確實如此。有人認為對於憲法的保障,可以說首先不在憲法之內,而在於憲法之外。這是憲法自身所解絕不了的。雖然如此,筆者仍然認為我們不能因此就止步不前,無所作為,我們加強和完善憲法實施保障制度勢將減少(雖然不能完全杜絕)憲法遭到破壞的可能性,使“文革”中的慘劇不致重演。

不贊成建立與全國人大常委平行的憲法委員會的人民代表大會制度實行的民主集中制原則,不宜採用分權制衡的原則。據筆者的理解,民主集中與分權制衡這兩種原則並不是完全對立的、互相排斥的。我們過去遭受的挫折和失誤已經證明了這樣的真理:“不受制約的權力一定會走向腐化”。因此,分權制衡的原則完全可以做為民主集中制的有益的補充。

事實上,我國現行憲法就已經採納了分權制衡的原則。過去我們的權利過分集中,黨的主席、軍委主席、國務院總理三項主要領導職務都集中到一個人身上,一九八二年憲法明確規定分別由幾個人擔任。再有,憲法還規定全國人大常務委員不得在行政機關、審判機關和檢察機關任職。這就說明,我們已經在事實上採納了分權制衡原則,而不是什麼“議行合一”了。有人認為這是“分工”而非“分權”,實際上分工就是分權,應該是,根據“主權在民”的原則,人民的“主權”是不可分割的,但是“政權”是可以劃分的。我國的公安、檢察和法院三機關既互相配合又彼此制約,實行的不也是分權制衡的原則嗎?

列寧曾高度評價社會主義的代表制度是把:“立法的職能和執行法律的職能在選出的人民代表身上結合起來,這是在民主發展過程中具有全世界歷史意義的一大進步。”根據我們自己的實踐,對列寧的這一論斷重新加以評價恐怕未必是多餘的。(1988年3月)

(《各國憲法保障制度和監督機構比較研究》連載完,《風雨憲政夢》,明鏡出版社,2016年)
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