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2016年12月21日 星期三

于浩成:中共中央和國務院聯合發文有問題

于浩成

黨的十一屆三中全會以來,法制建設有很大的進展,立法工作大大加強。八二年制訂了新憲法,許多基本法律也陸續公布了。但是,如果從實現四個現代化的要求看,從經濟體制改革和政治體制改革的需要看,還是跟不上,還有相當的距離。在執法方面也有很多問題,許多人在學與法的關係上沒有很好解決。當然,黨章講了,憲法也規定,黨也要守法,要在法律範圍內活動。但是,實際上往往受到習慣勢力的影響。在政治體制改革上也還有許多工作沒有完成。小平同志八0年八月在《黨和國家領導制度的改革》的講話中就指出,要“著手解決黨政不分,以黨代政的問題”。現在實際上還有很多問題沒解決。下面試舉三例:

1、紀律檢查委員會,是中央和各級學委的,是黨內的,但整個經濟犯罪案件是由它來負責的。這就不只是管黨員的事了,黨外的也管了。實際上這是公檢法機關的事,似不應由紀檢委包攬。經濟改革以來,國家機關幹部違法亂紀的現象相當嚴重。可是至今我們只有紀檢委,沒有國家監察部。為了處理國家機關幹部的違法亂紀問題。似應考慮設立國家監察機關。

2、公檢法三機關如發生意見分歧,現在是由黨內的各級政法委員會統一解決的。是否改由人大常委會設立的政法委員會掌握,或者倣傚軍委的實例,既然是黨內的中央軍委,又是國家軍委,因人大及其黨委會是國家權力機關,對公、檢、法的工作都有權進行監督。這樣既然可提高人大的權威,又可避免和糾正黨、政不分,以黨代政的弊端。

3、每年關於農村政策的第一號文件,都是由中共中央發出。當然,也都取得成功,非常好。但是,對涉及八億農民命運的大事情,為什麼只由黨的一個文件來解決?這樣的大事情,是否應當通過全國人大來討論決定?也許我這個想法太書獃子氣了。但既然要以法治國,就應當這樣做。憲法應當高於一切,大於一切。全國人大應當是最高權力機關,有些文件常常由中共中央和國務院聯合發出,這就有問題了。憲法規定,國務院發出的決定、制訂的法規,如與憲法牴觸,可由全國人大或其常委會撤銷,現在你由中共中央和國務院聯合發出,怎麼撤銷法?撤銷不是反對黨了嗎?你還沒有這個權力,不好辦。

鄧小平同志指出的解決黨政不分問題很重要。這個問題在基層體制改革中也還沒有解決,現在把公社改成鄉了,但在鄉里是鄉黨委第一書記管事,鄉長管事,還是農工商聯合體那個經理管事?三者什麼關係?始終還是沒搞好。我們不僅要搞經濟體制改革,還要考慮政治體制的改革。

四、關於加強法制觀念

“重刑輕民”的傾向,不是現在才有的,長期以來就是如此。中國有二千多年的封建集權統治,是個行政管理的社會,過去的縣太爺既然有行政權力又有司法權。現在,相當一部分領導幹部的觀念,認為法律是管老百姓的,唯一的法律就是刑法。實陸路上,人民是可以和政府打官司的,如果政府官員侵犯了人民的合法權益,人民可以和政府打官司的,如果政府官員侵犯了人民的合法權益,人民可以要求賠償。這在很多幹部的觀念中是不可想像的,去年廣播了這樣一件事,北京市法院宣布,環境保護都在一次民事審判中沒有出庭,外國記者馬上報導,一個地方法院聲稱中央的一個部違法,沒有在法律範圍內活動,這當然是非常對的。這在外國本來是正常的,但在我們這裡成了大新聞。所以,我們要破除法律只管老百姓的觀念。

直到三中全會,鄧小平同志講話中才提到,我們還要制訂很多經濟法律,政府與企業、企業與企業、企業與個人之間的關係也要由法律來調整。我們正是缺乏這方面的法律。上述三個方面的糾紛,我們的司法機關多無法受理。它們受理過刑事案件,受理過一般民事案件,沒有受理過這樣的案件。比如,版權糾紛,至今無法打官司,只能由黨內、政府機關內部來解決,找大幹部來拍版,誰官大、誰說了算,雖然他說的不一定合法,但他批了,就解決了。什麼事,都要靠一兩個領導人來拍板,這還是人治,不是法治。當然,這樣講不是不要黨的領導,不尊重領導人的意思,其實這是現代民主法治國家早已經解決了的問題。

像“法人”這個概念,過去一直是不承認的,直到去年還是前年,才說可以用“法人”。這裡面笑話很多,說明不少領導人對法律“無知”。有個領導幹部,人家問他什麼叫“法人”,他說,我們在座的都是“法人”,關在監獄裡的是“非法人”。今年召開的全國法制教育工作會議提出,以後不懂法律的人不能再當政府幹部,這是十分正確的。國家許多事情上不去,就是幹部的素質、水平低,這是一個很大的問題,必須引起高度重視,有步驟地加以解決的。

更大的問題是,現行的法律和政策是否應當允許公開的進行討論。這是長期以來就有爭論的,我也發表過文章,認為應當允許討論。既然要建立高度民主的社會主義國家,既然人民是國家的主人,但是對國家大事,對現行的政策和法律反而不能討論,怎麼能說是主人呢?舊社會許多茶館寫上“莫談國事”,我們不能這樣吧!人民對自己國家的法律、政策都不能討論,還能說是人民民主的國家嗎?我們要相信群眾,不能認為一討論就亂了,就沒有法律尊嚴了,就不遵守法律了。不會的,執行法律是一回事,對法律進行討論是另一回事,如不允許討論,那麼我們制度的改革,憲法的修改,就都無從談起,非得領導上覺得要修改才修改,那人民的發言權都沒有了。

報上點名批評的問題也是一樣,批評領導幹部與批評一般幹部或都普通老百姓,應該是一樣的,可是現在要批評一個幹部,就得經過哪一級審批,這樣就受到很大的限制。

害怕民主,說到底還是四人幫的“意識形態決定論”。把意識形態的作用誇大得太厲害了,一言興邦,一言喪邦。比如,經濟損失幾個億,認為沒什麼了不起,說沒有經驗,交學費就完了,如果一篇文章提法有什麼錯誤,那就了不得了,說什麼政治影響不好了,好像有很大的問題啦。實際上沒那麼嚴重,這處思想一直扭不過來,我過去在人民日報發表過一篇文章,講宣傳作用的限度,我認為宣傳的功能沒那麼大,雖然要重視它,毛澤東同志講凡是推翻一個政權總要製造輿論。太誇大了,當然會有作用的,但更主要是看你的政策是否得到人民的擁護,一句話就能推翻一個政權,這是絕無可能的,自己要有信心,要相信人民,就不必害怕輿論。

(《我國憲法和憲法學研究中的幾個問題》連載完2,《風雨憲政夢》,明鏡出版社,2016年)
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