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2017年1月26日 星期四

地方政府加劇了城市型洪水氾濫成災


被炸除的武漢外灘花園。

馮建維

愈演愈烈的城市型洪災

水務改革籌碼中的水利資金項目,水利部已毫不掩飾地使用。而沒法擺上台面的、更重要的“審批籌碼”,因其深藏不露和專業性太強,難以為讀者理解,我們必須多費些筆墨,才能說清楚背後的隱情。

2016年7月,中國遭受了前所未有的城市型洪災。面對內陸城市的一片“看海”罵聲,筆者應邀對城市內澇的歷史和最新成因,進行了一次全面梳理。筆者發現,這些內澇嚴重的大城市如武漢、南京、合肥等,普遍搞了水務改革。而導致城市排水能力低、“海綿體”遭破壞、武漢等大城市慘遭“淹城”的根源,均與水利防汛部門修改防洪規劃及水庫防洪庫容等有關,但這些深層原因還未引起國人尤其是決策層關注。

歷史上,城市一旦發生漬水等洪災,媒體反思的口徑,均是短歷時、高強度降雨。隨著認識的深入,媒體的反思也越來越逼近真相。如2004年7月10日,北京降了每小時僅為四五十毫米的兩小時雨,卻造成市區交通大癱瘓,《中國水利報》約筆者寫了“城市潛績,亟待重視”一文,主要內容是:資源有限的有任期政府,更願意建設地面的高樓大廈、高速(路)大橋這些顯績,而不願意在排水這種看不見的地下工程投入更多資源。這是全國不少城市排水能力低下、內澇嚴重的原因之一。後來這些年,隨著防汛行業新名詞“城市型洪水”的出現,人們的反思有了新內容,諸如市區地面過度硬化,湖泊、沼澤地帶蓋房後,沼澤、濕地等“海綿體”蓄滯洪能力降低等,也是城市洪災的重要原因。但對城市型洪水的深層次起因,還是沒弄清楚。包括2012年北京發生死亡70多人的城市型大洪水,媒體更多是對生命的惋惜,人們樂於徵引龍應台的“一場大雨讓你看清一個城市的真面目”,或法國作家雨果“一個城市的良心是下水道”之類名言。這些精神層面的泛泛感悟,對挖掘城市洪災的真正成因並無助益。

那一年,筆者在海外媒體發出如下質問:近十年修改城市防洪規劃成風,導致河道裁彎取直,不僅降低了水體自淨能力,減少了蓄滯洪區,還可能雍高河道水位。一旦河道水位高於排水管網的水位,排水管網內的水不能流到江中甚至倒灌,定會導致大規模城市內澇。這已迫使越來越多沿江城市“安閘門防倒灌,建泵站以強排”。那麼為什麼會修改防洪規劃成風?因為它給當地政府提供了大量不用拆遷成本的建設用地,地方政府將原有河灘地賣給開發商,得到大筆土地出讓金,即是低成本的財政收入。但土地出讓金與大洪水發生時付出的救災成本、尤其與生命代價相比,孰輕孰重?

讓我們簡單回顧一下源遠流長的河道占用史。很多媒體公開報導:1994年國稅地稅分開後,地方政府分得的稅收與其承擔的事權,嚴重不對稱,如縣級一般分得20%的地稅卻要承擔80%的事權。分稅後的地方政府窮到什麼程度?據很多老水利官員回憶:那時他們下基層時,勉強能有縣領導陪吃非常簡單的飯菜。這就是分稅後的基層困境。隨後,開始了沿海地區首創、內地城市跟進的“用經營城市創收”。除了利用級差地租理論,調整土地使用功能讓土地增值之外,還有人提出應根據人類的喜水天性,建設逐水而居的宜居環境如濱水城市。更有聰明者乾脆平地挖湖造山,建“水景”豪宅,這使地方政府的土地出讓金大增,以至不少地方土地財政收入超過地稅收入。

正是在這個背景下,武漢等城市的防汛部門提出了“以堤養堤”、“把防汛當產業來抓”的政策。某開發商在一次性繳納幾百萬防汛費等費用後,將武漢主城區的長江防洪牆扒開豁口做小區大門,在河道裡建了號稱無敵江景房的外灘花園。武漢江段本是長江中下游最狹窄江段之一,每遇洪水即造成堤防長時間被高水位浸泡,險情不斷。在這個地段建樓房,顯然是無視科學、無視常識、無視危險的利益熏熏之舉。然而,即便發生了1998年長江特大洪水,也沒擋住該花園的營銷。負責長江防汛規劃審批的水利部及其派出機構長江水利委員會(長委)防汛部門,竟聲稱沒有看到主城區長江大橋邊已建設七八年的這十幾棟高樓大廈,雖然長委的辦公地距武漢長江邊僅幾百米!最終還是華中科技大學的曾仁端教授等10多位人大代表,實在目不忍睹,才於2001年將此事曝光。

建在長江中下游最狹窄江段的武漢外灘花園,最終被確認不符合防洪規劃而被拆除,但此舉卻使眾多為官者嗅到其中的商機:既然建在河道裡的建築不符合防洪規劃而被拆,那我重新制定防洪規劃,將城市蜿蜒曲折的河道裁彎取直後重修堤防,原有河灘地不就成合法的、寸土寸金的城市建設用地了嗎?

筆者相信,每一個城市防洪規劃在修改時,都會用各種數學模型嚴格“論證”其“合理性”乃至“科學性”,比如修改後的河道寬度及流量、流速等指標不但不影響行洪,反倒比修改前更能“確保防洪安全”,等等。但情況真是如此嗎?


武漢水災。

由於城市發展中必須的擴張,使流經大城市的河道,通常處於該河道最狹窄處。如果在此基礎上再裁彎取直,一定會進一步縮窄河道,增加高水位在該河段的停留時間。當洪水高水位長期高於城市排水口時,必將阻止城市暴雨的及時排出以至倒灌,造成城市內澇。同時,歷史上那些不是主河道、僅在高水位時有水的河灘地,本質上是蓄滯洪區,把它們都建成住宅區,等於完全廢掉了其蓄滯洪功能。

因此,我們可以下結論地說:近十幾年,凡是縮窄河道的防洪規劃修改,雖然使城市增加了大量沒有拆遷成本的建設用地,讓地方政府獲取大筆土地出讓金,卻在減少蓄滯洪區、尤其在高水位堵塞排水口後,加劇了城市型洪水的氾濫成災。

(《改革的汙名化:中國水務“改革”亂象及成因》連載3,《內幕》第59期)
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