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2017年1月24日 星期二

“水務改革”充滿利益交換,各有各的殺手鐧


哈爾濱市水務局舉行慶祝活動。

馮建維

“改革”與利益交換

率先成立水務局的地區大體有兩類,一類是缺錢的經濟欠發達地區(如黑龍江省),再一類是缺水問題尖銳、需要區外調水的地區(如北京)。當地政府只要同意把供排水企業劃歸水利——即新成立的水務局來管,以後在該地區建水庫或是遠距離調水(凡此均為水利行業的強項),都能如願以償。再輔以自由裁量權很大的水利項目資金和審批,使水務改革在基層幾乎是風捲殘雲、攻無不剋。

顯然,這場所謂“改革”,自始自終充滿著利益交換。何止水利,其他部門同樣如此,且各有各的殺手鐧。改革初期水利用獎勵資金等小錢攻城略地後,發現地盤失守的其他行業,則用水利行業沒有的“執法授權及經常性投資渠道”等手段絕地反擊。這種長期互掐使利益攸關方均身心俱疲、痛苦不堪。

長期慘烈纏鬥的結果,是相當比例的水務局從沒管過汙水處理(如黑龍江全省),從沒管過供排水(如黑龍江省整個農墾系統)。基層政府甚至把供排水企業先從建設等行業劃給水利,然後再從水利劃出,最後兩個上級都不得罪地成立個直接隸屬於政府的局級單位“供排水集團”,如哈爾濱和牡丹江。最離奇的,是佳木斯市編辦以從未管過供排水和水汙染治理為名,迫使富錦市水務局再次改回水利局並更換公章。上級水利本已寬容到對“從來不管供排水和偷偷將供排水劃出水務局”的現象裝作不知,但對類似富錦市這種連面子都不給的基層水務局,只能以“全省都已是‘水務局’,不接受‘水利局’行文”為名,迫使富錦市水務局再去爭取當地政府同意後,將公章等再改回去。這種自欺欺人,雖保全了水利部“全國40%是水務局”的面子,卻足以證明水利部統計數字的根本不靠譜。

水利部官員還熱衷於各地水務局成立的掛牌儀式。在歡快的樂曲聲,水利部領導會和地方政府領導共同扯下蓋在“水務局牌匾”上的紅布,但這只是形式。最令參加者心動的,是大擺筵宴和分級別奉上的黃金首飾及各種地方土特產,還有專給水利部所有參加者特供的小姐,鶴崗就曾發生這樣的事情。

但缺少城府的水利部,並沒意識到這種長時期、大規模高調慶祝水利完勝的饕餮盛宴,已經引起建設等行業的警惕和反制。而基層水利部門竟也反對水務改革,則令水利部始料未及。筆者2002年隨時任水利部副部長的索麗生參加哈爾濱等三個水務局掛牌儀式並沿途看他們按級別收禮時,就目睹了索麗生經歷的難堪:在哈爾濱召開的水務工作座談會上,哈爾濱市水務局長王希峰等人公開發言稱,水利管了供排水後,政策法規、行政執法、投資渠道、技術標準、發展規劃等還在建設行業,水利部如真想推動水務改革,應爭取國務院把這些職能劃歸水利部,而不應用水利資金項目與地方政府做交換,逼地方水利部門到處求人搞“農村包圍城市”,然後倒逼國務院默認。

看似魯莽、敢言的王希峰,文革後期已官至局級,歷經40年風雨而屹立不倒,是位對官場事務有深刻洞察力並非常講政治的官員。他在座談會上沒說的一段更難聽的話,道出了水務改革失敗的根本原因。

就在那個座談會草草收場後,筆者問自稱喜歡看筆者作品而算是粉絲的王希峰:水務改革中最難的是什麼?王答:我最不願意讓別的局長罵我跟他們搶權。給我局長位子的不是水利部,是市委市政府,我已在這個圈子裡混了幾十年。水利部長們不願在他那個圈子裡找罵,讓我這個快退休的找罵,太不值了。

基層官員的心態,深刻折射了水利部高層對下屬的不瞭解:當好基層水利局長的要義,給地方政府爭中央財政資金項目是次要的,少給基層政府添亂並與平級局長們和諧共處才是主要的。足見他那個圈子的重要性,遠遠高於水利部。水務改革始作俑者的習慣思維是:錢(水利資金項目)能通神。沒想到基層水務局長們竟是“圈子高於錢”。這使部委高層在改革受阻時,竟發生“部長給省廳長寫信,廳長給地市縣局長寫信”的怪事。說穿了,無非是教唆基層水利局用資金、項目和審批與地方政府博弈。當然,只有在水利部遇到改革面臨胎死腹中的“最危險時刻”,才會上演“上級求下級”的鬧劇。這其中複雜的骯髒利益交換,外界很難理解。

水務局成立進行掛牌儀式。

水務改革的始作俑者沒想清楚的是:水利部官員大多畢業於水利專業,這批人必須依附於部委才能成為技術官僚,進而撈取難以想像的超國民待遇,獲得大規模貪瀆的平台,如水利部防汛辦官員在基層水利的半公開“合法”洗錢等。因此這批水利技術官僚頗有與水利部共生死的悲情。而基層水利官員大部分不是水利專業出身,其仕途與水利行業的“生死”關係不大。這批人普遍不像水利部官員那樣殫精竭慮、不擇手段地推動水務改革。事實上,很多基層水利官員在水務改革這場利益調整的廝殺中,最終選擇了與基層政府沆瀣一氣,共同欺騙水利部。水利部原本寄予厚望,期待成為水務改革中堅力量的基層水務局長,竟在水利部“農村包圍城市”改革攻堅戰中普遍離心離德。

造成水務改革失敗的另一主要原因,是中國屬中央集權制國家,基礎性權力在中央,不是哪個行業在基層搞點小動作就能撼動。這些道理,似乎水利部的智囊和決策者們並不懂,他們只知腦袋一熱後出台政策,然後又不斷修補。但無論怎樣,均不能改變“部委機關無法擅改各行業職能設置”這個國情,有能力調整管理權限的只有中央政府。比如,供排水行業的政策法規、投資渠道、行業規劃、技術規範、執法主體等一直在建設行業,因此無論水利部怎樣鼓動缺水矛盾尖銳的地區成立水務局,這些新成立的水務局還得去建設部門辦事、審批、爭資金、爭項目,甚至供排水執法都必須得到建設部門的授權。

對水務改革的種種尷尬和進退失據,建設、環保等行業的媒體和資深人士,多表現出幸災樂禍式的彈冠相慶。多年爭權使水利成為一個四面樹敵的行業,這個結果倒也不難想像。

(《改革的汙名化:中國水務“改革”亂象及成因》連載2,《內幕》第59期)

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