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2017年1月20日 星期五

水利部用“改革”反制精簡機構


無止盡開會真的有助於水利改革?

馮建維

文革結束後的開放年代,“改革”成為中國毋庸置疑的褒義詞。但某些既得利益集團卻學會了以改革之名行謀私之實。本文分析近20年來水利部用擴權來逃避傳聞中的被撤銷,編造出“涉水事物一體化管理”的水務體制改革理論,在中央爭不到其他行業職能的情況下,竟用水利資金、項目和審批等做籌碼,脅迫地方政府強行給基層水利行業增加職能,成立了近千家隸屬於水利行業的水務局,造成中國機構設置史上至今延續十幾年的最大混亂,導致“改革”一詞在水利行業的汙名化。

不僅如此,修改防洪規劃與確定水庫防洪庫容,都是水利部能給地方政府及企業帶來巨大經濟利益的重要審批項目。這些發生在水務改革期間的修改,是否是裹挾地方政府搞水務改革的籌碼?是否導致了城市型洪水和水庫洪災的愈演愈烈?本文也將予以分析。

筆者從1997年開始為水利部起草政策法規直至著書立說,期間恰逢朱鎔基機構改革,隨後去《中國水利報》當記者,多種經歷使筆者有機會深入接觸到大批素材並參與相關寫作,以致成為那個時期水利行業在《人民日報》等體制內媒體和海內外市場化媒體發稿量最多的媒體人,獲得過“比水利部還瞭解水利部”的讚譽。本文即在20年積累的大量素材基礎上寫成。

用“改革”反制精簡機構

研究機構精簡的有關部門,早已認識到行業設置過多,必將導致職能交叉後的機構重疊、效率低下、爭利塞責、推過攬功等弊端。把交叉的職能交由一個部管轄,從而最大限度地避免政出多門、多頭管理,一直是精簡機構的目標,近年來的“大部制改革”也是為此。當然,那些職能清晰且各國均設置的部門如外交、財政、國防等並不關注這項改革。只有那些職能交叉嚴重,又擔心因職能太少而被撤銷的部,才會紛紛提出改革建議。如衛生部在2007年中共十七大提出大部制設想後,公開提議合併五個部的部分職能成立“大健康部”;而水利部因被撤銷的壓力更大,所以“準備”得更充分,在抵制行動上亦享有“起的最早、走得最遠”的惡名。

中國早在1949年10月就設立了水利部,但卻有因人設事之嫌,其職責在不同時期亦有所增減。1997年中央國家機關改革最初方案水利部被撤銷,但經過“努力”後又保留下來。從那時起水利部已意識到:必須改變多年來重建輕管的傳統,不管分錢、上項目的感覺有多美妙,也要努力消除水利部被坊間譏為財政部(或計委)水利投資管理司的傳聞。要想作為一個行業存在,有足夠多的管理職能最重要,投資反倒是其次的。

根據國務院對水利部的“三定”(定職責、定內設機構、定人員編制)規定,水利部的主要職責是:負責保障水資源的合理開發利用,擬定水利戰略規劃和政策,起草有關法律法規草案,制定部門規章,組織編制國家確定的重要江河湖泊的流域綜合規劃、防洪規劃等重大水利規劃;按規定制定水利工程建設有關制度並組織實施,負責提出水利固定資產投資規模和方向、國家財政性資金安排的意見,按國務院規定權限,審批、核準國家規劃內和年度計劃規模內固定資產投資項目;提出中央水利建設投資安排建議並組織實施,等等。

但在水利部某些領導看來,部委職能、特別是管理職能仍然過少。每逢國務院機構改革,水利部內便瀰漫著即將被撤銷的恐懼感。為了反制多年來水利併入“大農業部”的傳聞,水利部長們甘冒政治風險,不僅搶先編造出系統的擴權理論,還開始了有意識的擴權行動。這些擴權包括爭建設部門的供排水,爭環保部門的水汙染治理,爭農業部門的農業抗旱,爭國土部門的地下水和農田整治,甚至和發改委兩家都在幹農村飲水,和財政部的農業開發辦都在幹水利工程和小型農田水利。水利部還莫名其妙地“進城”搞了幾年“城市水保”,後又偃旗息鼓地退出,基層水利也鬧不準這次沒有投資渠道的“擴大服務領域”,是又要與哪個行業爭權。

為了爭權需要,水利部在日常文字中非常注意確保行業利益不受損。甚至為規範行業用詞,竟不惜重金歷時十幾年編撰了《中國河湖大典》。這部《大典》將90%以上全社會公認的濕地條目,用沼澤、淺灘等替代。對被迫介紹的濕地定義,也只在沼澤一節中夾帶敘述。他們擔心,按照《國際濕地公約》定義的濕地範圍,是“除深海以外的一切水面,包括季節性水面”,那水利行業所管轄的江河湖泊,都得劃歸林業,水利部得集體下崗。所以,水利在爭搶其他行業職能的同時,還需嚴防為林業爭搶地盤提供證據。這兩個行業已在爭水土流失治理中的種樹種草,水利部如再承認濕地概念,將使整個行業遭受滅頂之災。

水利部提出的水務改革全稱是“涉水事物管理體制一體化改革”。該部對此的解釋是:中國水多(洪澇災害)、水少(乾旱)、水髒(水汙染)、水渾(水土流失)愈演愈烈的根源,是“多龍治水”造成的“和尚多了沒水吃”。只有將所有行業的涉水職能全部交由水利部管理,問題才能迎刃而解。但筆者認為水利部此舉背後的潛台詞是:增加如此多職能的水利部,還應併入“大農業部”嗎?我水利已經按照大部制改革的思路,將涉水職能交叉的問題解決,懇請上級不要裁撤我了。

為了將水多、水少、水髒、水渾的原因歸咎於多個行業管理涉水事務,深諳輿論先行的水利部,從1990年代開始就大規模蒐集、整理有利於“水務改革”的各種素材和數據,提供給各類媒體宣傳,試圖讓公眾認可如下結論:只有讓水利行業從江河湖庫這些水的源頭,管到一家一戶的水龍頭,再從水龍頭管到排汙口,才能使中國走出所有涉水困境。

但無論怎樣宣傳,水務體制改革卻沒被中央政府接受並實施,因而無法在寸土不讓的其他行業身上“割肉”後搶到職能。要想將水利行業的“改革”設想化為現實,只能動用自由裁量權很大的水利資金、項目和審批為誘餌、做籌碼,去威逼、裹挾地方政府“選邊站”。而地方政府所看重的,是誰給的真金白銀多,有奶便是娘,誰給的利益多就跟誰跑。這導致既缺錢也缺政治操守的基層政府,從上世紀90年代起,先後按水利部意願搞起水務管理體制“創新”。這場表面發端於基層、被水利行業稱為“星星之火”的“水務改革”,經水利部暗中鼓動,至本世紀初已形成“燎原之勢”。僅僅幾年,不少基層政府便將建設部管理的供排水、環保部管理的汙水處理等職能,劃給了基層政府的水利主管機關。截止2004年10月底,按照水利行業自己的統計,已在全國成立各類水務局950個,占全國縣級以上行政區總數的40%,部分實現了“用增加職能來避免下次改革被撤銷”的目的。

然而,據筆者調查,這些水務局卻是“大部分不管水汙染處理、約半數左右不管供排水,沒有一傢具有完整管理水多、水少、水髒和水渾職能”的怪胎。又因林業管的濕地和水土保持等職能,水利部一直沒有撼動,所以所謂“涉水事物一體化管理”從未真正實現過。筆者近10年來70多次致信水利部,反映水務改革亂象並呼籲公布真實情況,但一直沒獲得正面回應,因此無法提供更詳細數據。

(《改革的汙名化:中國水務“改革”亂象及成因》連載1,《內幕》第59期)

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